Estado de Derecho y economía de mercado

“El progreso de la economía depende íntimamente del rumbo que tome nuestro estado democrático”. Ludwig Erhard, arquitecto del milagro económico alemán posterior a la Segunda Guerra Mundial.

La implementación de una economía de libre mercado en Venezuela, en democracia, necesita, en primer lugar, de requisitos estructurales dentro de un marco de estabilidad macroeconómica con políticas anticíclicas que permitan ahorrar en los momentos de bonanza para tener una reserva en los períodos recesivos. Esto implica políticas que fomenten el crecimiento económico y la generación de empleo, y evitar así tanto los problemas macro de la inflación como los de la recesión.

Igualmente se necesita en el país el funcionamiento y respeto del Estado de Derecho, esto implica que tanto el gobierno, los grupos de interés, así como los ciudadanos respeten la ley. La institucionalidad y las reglas permiten discernir los comportamientos buenos y útiles de aquellos que perjudican a los conciudadanos o a la productividad del país. Asimismo, permite una cierta persistencia intertemporal de políticas o conductas adecuadas y efectivas que no se limitan al acierto de una persona en una determinada circunstancia, sino que hacen posible la obtención de resultados positivos con mayor continuidad. La falta de este requisito se puede constatar en sociedades que tienen altos índices de informalidad económica y de conductas paralelas o directamente contrarias a la ley.

“Los países con mayor ausencia de corrupción tienden a tener una renta per cápita superior, y viceversa”

La estabilidad macroeconómica como la prevalencia del Estado de Derecho requieren de una administración pública imparcial y cualificada, seleccionada en función del mérito, el cumplimiento y el servicio público. Para ello se necesita, por un lado, apoyar su autonomía y, por otro, su conexión y comunicación con la sociedad civil venezolana. La combinación de Estado de Derecho y administración pública con alto grado de independencia es lo que se denomina un Estado fuerte y limitado, que apunta, por una parte, a la limitación de potenciales abusos del propio poder estatal; y por otra, a una capacidad de hacer frente a la influencia de los grupos de presión, para focalizarse en el interés general del país.

Lo contrario de ello es una administración pública influenciada por la lógica patrimonialista donde parte, o el todo, del gobierno y las agencias se reorientan implícita o explícitamente al rédito particular de los que las lideran. Así incumplen el principio del servicio público. Dadas dichas condiciones, la competencia por los resortes del gobierno se transforma en una “lucha por el botín”, donde dos o más grupos pelean por el control del gobierno para maximizar la apropiación privada de beneficios. El ingreso a la administración pública se efectúa por lealtad hacia el grupo, o al líder del grupo, y no por el servicio a los ciudadanos en el cumplimiento de la ley. Por ello, en estos sistemas se despliegan ampliamente conductas nepotistas y vínculos patrón-cliente.

Los niveles de desarrollo humano tienden a ser superiores en aquellos países donde la efectividad del gobierno es superior, y viceversa. Los países con mayor ausencia de corrupción tienden a tener una renta per cápita superior, y viceversa. Una economía de mercado, ambientada en una democracia liberal, requiere la participación y el diálogo de los actores sociales que comúnmente se ven como contrapuestos por sus intereses. El funcionamiento de una economía de libre mercado con fuerte acento social requiere explícitamente de un elevado nivel de cohesión social y de confianza pública que lleve a un clima cooperativo para la generación de una legislación basada en elevados niveles de consenso, y para la defensa del Estado imparcial y de derecho, y la coherencia de las políticas públicas y económicas.

En una sociedad puede existir la cooperación o el conflicto de intereses (por ejemplo, diferencias en cuanto a la retribución de un determinado servicio). La democracia y la economía de mercado no plantean una concordancia constante de los intereses de cada grupo, pero no puede funcionar con un conflicto permanente. Sostiene que en cualquier conflicto de interés no debe ponerse en cuestión la razón de ser del adversario, sino sólo la magnitud y dimensión de su pretensión. Se debe partir de la aceptación de que no pueden imponerse los intereses propios en todo su tamaño, por lo que se requiere una disposición mínima a buscar y aceptar consensos.

De esta manera, como forma de funcionamiento de la política, la democracia y la economía de mercado destierra la lógica “amigo vs. enemigo” asociada a la negativa lógica económica de “suma cero”, en lugar de la cooperación y construcción de consensos para el despliegue de lógicas creativas y productivas de “suma positiva”. Estos consensos entre gobierno y grupos principales, con el consentimiento de la opinión pública (en el contexto del verdadero juego democrático), son los que sostienen tanto la imparcialidad del Estado como la fundamentación del cumplimiento de la ley y, en definitiva, la aplicación coherente de las diversas políticas, tanto económicas, como sociales, etc.

“La institucionalidad y las reglas permiten discernir los comportamientos buenos y útiles de aquellos que perjudican a los conciudadanos o a la productividad del país”

Una consecuencia de todo esto es que se requiere una sociedad relativamente igualitaria, de modo tal que el diálogo para la construcción de consensos sea efectivo. Una sociedad con grandes desigualdades generalmente desarrolla visiones muy distantes, a veces polarizadas y potencialmente conflictivas, que tienden a destruir el clima cooperativo y de confianza necesario para la libertad política y económica. Por esta razón, en este modelo, inclusión social, éxito económico y sustentabilidad, se retroalimentan.

Venezuela como exportador de petróleo y otras materias primas, junto con su problema de destrucción de su institucionalidad política y económica, abarca grandes retos para implementar una reforma institucional como la planteada en los párrafos anteriores. Bajo una perspectiva macroeconómica, Venezuela presenta una mayor inestabilidad del ciclo económico en relación con los países considerados avanzados, ya que su economía desde antaño depende de recursos naturales con precios que son altamente fluctuantes, como el caso de los commodities y las materias primas. Unido a su baja institucionalidad política y económica, y vivir actualmente en un régimen autoritario, hace necesario replantear fuertes reformas institucionales para su funcionamiento económico.

No obstante, existen países que dependen de dichos bienes y sin embargo alcanzaron una mayor estabilidad gracias a políticas macroeconómicas contracíclicas, construcción de un Estado democrático y algunas instituciones que encuadraron su funcionamiento (por ejemplo, Noruega y Chile). El problema que el ejercicio autoritario del poder en el país, unido a la escasa institucionalidad política y económica que hoy sufre Venezuela, generan una lógica “neo-patrimonial” en el funcionamiento del Estado. El neo-patrimonialismo se ha caracterizado como una forma de operación del Estado donde formalmente se respeta el Estado de Derecho, sin embargo, en la práctica, las conductas ponen de manifiesto una lógica patrimonialista. Además, el “patrimonialismo” ha sido identificado como una administración pública donde el gobierno y las agencias se orientan al rédito privado de los que los conducen, incumpliendo el deber se subordinarse al servicio público.

En el funcionamiento neo-patrimonial, lo decisivo es que se diluye la distinción entre lo público y lo privado que, si bien puede constar en las leyes, no es respetada en la práctica social y política, lo cual da más posibilidades para la captura del Estado y para el desarrollo de una economía rentista. De este modo se posibilita que los agentes privados se apropien de recursos colectivos y así como también que hagan uso particularista de las instituciones públicas y universalistas. El neo-patrimonialismo suele estar asociado a condiciones de fragilidad estatal, a estructuras de división social y conflicto fuertes, a la generalización de la corrupción o la existencia de poderosos grupos de interés.

Existe una fuerte correlación de los países con mayor ausencia de corrupción al tener una renta per cápita superior, y viceversa. Esto nos dice que cuando existen las condiciones estructurales derivadas del neo-patrimonialismo, la competencia por el gobierno se transforma en una “lucha por el botín”; dos o más grupos luchan por el control de los resortes administrativos, ejecutivos y legales orientados a optimizar sus rentas privadas. Bajo estas formas de organización, disminuye notoriamente la transparencia y el acceso a la función pública se realiza por fidelidad al grupo (mayormente mediante el nepotismo y los vínculos cliente-patrón), no a través del servicio a los ciudadanos.

El entorno de mayor volatilidad y de favoritismo, abierto o encubierto, en la operación de la administración y del gobierno, así como en las políticas o leyes originadas en ellas, que erosionan significativamente el nivel de confianza en las instituciones públicas y propician la difusión de la ilegalidad. A su vez, ese es el contexto favorable para el desarrollo de una corrupción más extensa. En estos entornos, las personas tienden a poner su confianza en las relaciones personales fuertes y cercanas, como la familia o las lealtades cliente-patrón que, por su configuración intrínsecamente asimétrica, reproduce la inequidad y relaciones de dependencia.

En Venezuela, ya antes de 1998 y luego reforzada radicalmente durante el chavismo, la ley ha surgido generalmente por medio de un proceso top-down, con limitada participación de quienes son los involucrados. Por esta razón la ley es originada de modo distanciado de las necesidades generales, y a la hora de ser aplicada tiene problemas para ser implementada en las condiciones concretas de sectores importantes de la población. En otros casos existe una tácita percepción todavía más grave: que la ley es creada por determinados grupos de interés poderosos con acceso privilegiado a la interlocución con el gobierno, que tienden a favorecer los intereses de quienes lo controlan y de los grupos influyentes.

Esto genera que los ciudadanos se inclinen a no percibir la ley como un instrumento de protección social e inclusión, sino como algo ajeno, incluso perjudicial. Por ello se puede extender una cultura de informalidad, de la búsqueda de amparos en el poder y su red discrecional de recompensas y castigos que retroalimenta la difusión de instituciones extractivas. Esta forma de lógica clientelar es inconducente para crear un entorno de inclusión sostenible e igualdad de oportunidades. Por el contrario, contribuye a fortalecer la tendencia a buscar la pertenencia a algún grupo de poder para participar de su red de distribución de privilegios y protección; adicionalmente, a potenciar una lógica de subordinación en lugar de una de independencia y empoderamiento, cristaliza la desigualdad entre los que lideran y los que son seguidores, y tiende a dividir a la sociedad de acuerdo con los que forman parte o no de dicha red.

Instituciones para una economía de mercado incluyente y de fuerte inserción social

La economía de mercado debe estar fundada en el Estado de Derecho, opuesta a la estructuración del privilegio que precisa una configuración específica del Estado, por medio del cual se garantice una competencia efectiva y leal, conducente a lograr la soberanía de los consumidores. Este marco institucional necesita la existencia y funcionamiento de un Estado fuerte y limitado, fundado en el servicio y el mérito, donde exista un sistema judicial efectivo y se garantice igualdad de derechos ante la ley.

No se entiende la fortaleza de ese Estado en el sentido de la acumulación del poder, de las funciones o los recursos, sino en tanto por cuanto es capaz de ejercer independencia respecto a la influencia de los grupos particulares de presión, para enfocarse en el bien común. Es ese un Estado que implementa las normas del tratamiento equitativo, y sustenta una economía de mercado productiva con una efectiva competencia, en la que el ganador es el que efectúa una contribución mayor a los consumidores, y no el que moldea de modo injusto las normas para obtener privilegios.

En América Latina existen países que fortalecen el Estado de Derecho y sus instituciones, junto con una economía fundada en la iniciativa privada y los mercados, que han logrado avances en los indicadores sociales en los últimos 30 años. Nos referimos en particular a Uruguay, Costa Rica y Chile, que muestran altos niveles de desarrollo humano, elevada efectividad del gobierno y ausencia de corrupción. Países que se han alejado del péndulo ideológico entre la fe ciega alrededor de los mercados completamente desregulados y la tendencia a ver como inmensamente positiva una elevada intervención del Estado en todos los sectores de la economía.

En las dos corrientes mencionadas hemos podido observar países que han logrado tomar de ambos enfoques los mejores elementos y resultados. Han sido concretamente aquellos que consiguieron apartarse de un péndulo ideológico extremo, sintetizando los elementos constructivos del mercado como de una adecuada intervención del Estado. Se puede identificar en ellos los siguientes elementos:

1. Robusto Estado de Derecho

Usando los criterios del WJP, un Estado de Derecho será robusto con base a los siguientes factores:

A)Restricciones a los poderes gubernamentales: En qué punto quienes gobiernan están sujetos a la ley. Comprende los medios, tanto constitucionales como institucionales por los cuales los poderes del gobierno y sus funcionarios y agentes se limitan y se hacen responsables ante la ley. También incluye controles no gubernamentales sobre el poder del gobierno, como una prensa libre e independiente.

B) Ausencia de corrupción: El factor considera tres formas de corrupción: soborno, influencia indebida de intereses públicos o privados, y malversación de fondos públicos u otros recursos. Estas tres formas de corrupción se examinan con respecto a los funcionarios gubernamentales en el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial, el Ejército, la Policía y el Poder Legislativo.

C) Gobierno abierto: El nivel de apertura del gobierno definida por el grado en que comparte información, empodera a las personas con herramientas para responsabilizar al gobierno, y fomenta la participación ciudadana en las deliberaciones de políticas públicas. Este factor mide si se publicitan las leyes básicas y la información sobre derechos legales y evalúa la calidad de la información publicada por el gobierno.

D) Derechos fundamentales: Un sistema de derecho positivo que no respeta los derechos humanos fundamentales establecidos en el derecho internacional es, en el mejor de los casos, un “estado de derecho” y no merece ser llamado un sistema de Estado de Derecho. Dado que hay muchos otros índices que abordan los derechos humanos, y porque sería imposible que el Índice evaluara la adhesión a toda la gama de derechos. Este factor se centra en un menú relativamente modesto de derechos que están firmemente establecidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos publicada por las Naciones Unidas, y están más estrechamente relacionados con las preocupaciones sobre el Estado de Derecho.

E) Orden y seguridad: Es el nivel en que una sociedad garantiza la seguridad de las personas y la propiedad. La seguridad es uno de los aspectos definitorios de cualquier sociedad basada en el Estado de Derecho y es una función fundamental del Estado. También es una condición previa para la realización de los derechos y libertades que el Estado de Derecho busca promover.

F) Aplicación de las reglas: Es el grado en que las regulaciones se implementan y se hacen cumplir de manera justa y efectiva. Las regulaciones, tanto legales como administrativas, estructuran los comportamientos dentro y fuera del gobierno. Este factor no evalúa qué actividades decide regular un gobierno, ni considera cuánta regulación es apropiada para una actividad en particular. Más bien, examina cómo se implementan y hacen cumplir las regulaciones.

G) Justicia civil: Se refiere a cómo la gente común y corriente puede resolver sus quejas de manera pacífica y efectiva a través del sistema de justicia civil. Mide si los sistemas de justicia civil son accesibles y asequibles, así como si están libres de discriminación, corrupción e influencia indebida por parte de funcionarios públicos. Examina si los procedimientos judiciales se llevan a cabo sin demoras injustificadas y si las decisiones se aplican de manera efectiva. También mide la accesibilidad, imparcialidad y eficacia de los mecanismos alternativos de resolución de disputas.

H) Justicia penal: Un sistema de justicia penal eficaz es un aspecto clave del Estado de Derecho, ya que constituye el mecanismo convencional para reparar agravios y entablar acciones contra personas por delitos contra la sociedad. Una evaluación de la impartición de justicia penal debe tener en cuenta todo el sistema, incluidos la policía, los abogados, los fiscales, los jueces y los funcionarios penitenciarios.

Índice de Estado de Derecho en Venezuela: 0,26/1. Fuente: https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/global

2. Democracia liberal vibrante

Robert Dahl, destacado teórico del sistema democrático contemporáneo, establece la existencia de seis instituciones básicas que un sistema político no puede prescindir si quiere funcionar como un sistema democrático. Dichas instituciones son:

A) Cargos públicos electos: El manejo de las decisiones políticas y administrativas del gobierno la ejercen personas a través de cargos públicos elegidos por los ciudadanos que integran una comunidad política dada. El gobierno democrático es de esta manea representativo.

B) Elecciones libres, imparciales y frecuentes: Los cargos públicos son elegidos a través de procesos electorales realizados de manera imparcial.

C) Libertad de expresión: Los ciudadanos deben tener el derecho de expresarse sin sufrir coacción alguna, entorno a cualquier tema político de su interés.

D) Acceso a las fuentes alternativas de información: Los ciudadanos tienen derecho de solicitar fuentes de información, alternativas y autónomas, de otros ciudadanos, especialmente fuera del control del gobierno y de cualquier otro grupo político particular, que intente a través de los medios imponer valores y elecciones políticas al ciudadano.

E) Autonomía de las asociaciones: Para la defensa y conquista de los derechos en democracia, los ciudadanos deben tener el derecho y la libertad de constituir organizaciones independientes para defender sus intereses frente al Estado, ya sea a través de los partidos políticos como de los grupos de interés independientes.
F) Ciudadanía inclusiva: Todo habitante de la comunidad política que viva en ella de manera permanente no se le puede negar el ejercicio de los derechos políticos que engloban las 5 instituciones anteriores: sufragio, libertad de expresión, libertad de asociación, acceso a fuentes alternativas de información y concurrir a cargos electos (Robert Dahl, “La democracia: una guía para los ciudadanos”, 1999. Editorial Taurus).

Instituciones democráticasCriterios democráticos a satisfacerRepresentantes electosParticipación efectiva Control de la agendaElecciones libres, equitativas y frecuentesIgualdad de voto Control de la agendaLibertad de expresiónParticipación efectiva Compresión ilustrada Control de la agenda.Información alternativaParticipación efectiva Comprensión ilustrada Control de la agendaAutonomía asociacionalParticipación efectiva Comprensión ilustrada Control de la agendaCiudadanía inclusivaInclusión plena

3. Derechos de propiedad

El componente de derechos de propiedad es una evaluación de la capacidad de los individuos para acumular propiedad privada, garantizada por leyes claras que el Estado hace cumplir plenamente. Grado en que las leyes de un país protegen los derechos de propiedad privada y el grado en que su gobierno hace cumplir esas leyes. También es la probabilidad de que la propiedad privada sea expropiada y analiza la independencia del Poder Judicial, la existencia de corrupción dentro del Poder Judicial y la capacidad de individuos y empresas para hacer cumplir los contratos. Cuanto más segura sea la protección legal de la propiedad frente a abusos de terceros, mayor serán los derechos de propiedad de un país; de manera similar, cuantos mayores sean las posibilidades de que el gobierno expropie la propiedad, menor será el derecho a la propiedad en un país.

Índice de derechos de propiedad en Venezuela: 0,1/60. Fuente: https://www.heritage.org/index/visualize

4. Eficiencia regulatoria del Estado

Consiste en la libertad empresarial, la libertad laboral y la libertad monetaria, midiendo la ausencia de licencias y otras políticas directamente limitantes, regulaciones de contratación y despido, y la existencia de una política monetaria estable, predecible y no inflacionaria.

5. Instituciones para la estabilización macroeconómica

Todas las economías avanzadas han llegado a adquirir instituciones fiscales y monetarias que cumplen funciones estabilizadoras, después de haber aprendido por las malas las consecuencias de no tenerlas. Probablemente la más importante entre estas instituciones sea un prestamista de último recurso (generalmente el Banco Central de cada país) que protege contra crisis bancarias que se autocumplen. Dicho Banco Central debe ser independiente y libre de presiones de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, para emitir moneda por razones que no sean técnicas a la economía.

6. Instituciones de Seguro Social

Una economía de mercado moderna es aquella en la que el cambio es constante y el riesgo idiosincrásico (es decir, específico de cada individuo) donde los ingresos y el empleo es generalizado. El crecimiento económico moderno implica la transición de una economía estática a una dinámica donde las tareas que realizan los trabajadores están en constante evolución, y el movimiento hacia arriba y hacia abajo en la escala de ingresos es frecuente. El seguro social no siempre tiene que adoptar la forma de programas de transferencias pagados con recursos fiscales. El seguro social legitima una economía de mercado porque la hace compatible con la estabilidad y la cohesión social, dando servicios de educación, salud, comunicación, infraestructura y seguridad que el mercado no puede dar, y son necesarios para que los individuos sean autónomos y prósperos. La idea del seguro social no es tanto que el Estado distribuya bienes y servicios para subsidiar a los grupos menos favorecidos, sino que tengan ellos las condiciones mínimas para competir en la carrera económica y perseguir sus propios fines particulares y colectivos.

7. Cooperación entre empresarios, academia y Estado

Entre estos tres actores sociales debe haber canales institucionales de comunicación y cooperación para el reconocimiento de las ideas, el conocimiento científico y técnico y las capacidades, las claves esenciales del progreso económico y social. En primer lugar, está el esfuerzo a favor de la colaboración público-privada con la academia, para lo cual se deben desarrollar programas y políticas especiales. En esta estrategia deberán existir incentivos para una mayor participación del gasto privado en la innovación. Debe caracterizarse por una visión de la investigación y desarrollo como elemento fundamental pero no único, poniendo especial énfasis en la comercialización de los nuevos productos y procesos generados. Se debe tener un fuerte énfasis en la colaboración entre los principales actores: las empresas, las universidades y los centros de investigación del sector público. El gobierno debe estar consciente que la interacción es crítica para la innovación y que la colaboración aumenta la interconectividad del sistema, incrementando  las posibilidades de éxito y la llegada a los mercados. Así mismo, le otorga la masa crítica respecto de la experiencia, infraestructura y recursos, abriendo mejores caminos para el éxito de la innovación tanto tecnológica como empresarial.

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Bibliografía impresa:

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*Las tablas y gráficos, conjuntamente con sus leyendas, fueron facilitados por el autor, Rafael Quiñones Acosta, al editor de La Gran Aldea.

La opinión emitida en este espacio refleja únicamente la de su autor y no compromete la línea editorial de La Gran Aldea.