Conflicto Fiscal entre Reficar y DIAN: Implicaciones de 1.3 Billones en IVA y Riesgos para la Refinería de Cartagena
La sorpresiva exigencia de la DIAN a Ecopetrol sobre el pago de $1,3 billones por concepto de IVA sobre las importaciones de gasolina y Diesel durante los dos últimos años, mantiene en vilo a la junta directiva de la petrolera que busca opciones para evitar una crisis que podría costarle la existensia a la Refinería de Cartagena, la más importante del país, presidida por Herman Galán.
Por petición de la Junta de Reficar se ensayó ya la vía del diálogo a la conciliación, pero sus primeros resultados fueron sorprendentes e inquietantes. Durante una reciente sesión especial para considerar el problema, el ministro de Minas y Energía, Edwin Palma Egea, se quejó -a nombre del gobierno- de que la empresa no estuviese entregando el rédito que el presidente Gustavo Petro requería para impulsar sus obras sociales.
El argumento sumió en un largo mutismo a los asistentes que consideraron que un apretón fiscal como el que se pretende imponer no se puede basar en argumentos tan poco técnicos como ese, ni quedar condicionado a los intereses de un gobierno que se ha visto inmerso en la campaña electoral.
Según dos de los asistentes a la sesión, a la que fueron invitados representantes de la DIAN quien tiene como director encargado al viceministro de hacienda Carlos Emilio Betancourt, todos esperaban oír una sustentación técnica sobre la tesis fiscal que lleva al organismo tributario a aplicar un 19% sobre el valor en aduanas, incluso con efectos retroactivo, a la hora de calcular y aplicar un IVA sin existir una base gravable previamente definida.
Con las acciones de cobro coactivo emprendidas ya contra la Refinería de Cartagena (Reficar) sobrevienen riesgos de embargos para una empresa que hoy tiene disponibles en la caja no más de $250.000 millones y que se vería condenada a una asfixia financiera. Por eso la Junta explora también salidas legislativas en el Congreso o la activación de un fuerte mecanismo de defensa judicial.
Una controversia que va a completar un año
Foto: Cortesía
El origen de la controversia se remonta a diciembre de 2024, cuando La DIAN emitió un concepto que pronto se convirtió en doctrina y poco después cobró fuerza vinculante. En julio de 2015, cuando consolidó los cálculos sobre impuestos a las importaciones de gasolina y ACPM quedó formalmente exigido el 19% sobre el valor de esas operaciones durante 2023 y 2024.
La colisión fuerte se produjo cuando Ecopetrol y Reficar estuvieron de acuerdo en que, antes de ese giro doctrinal, la norma carecía de base gravable aplicable y, por ende, el cobro del IVA resultaba improcedente.
Ya el 12 de mayo, Ecopetrol había respondido al primer Requerimiento Especial Aduanero (REA). El 28 de mayo, la DIAN notificó en términos perentorios a Reficar dos liquidaciones oficiales y desestimó todos los argumentos de defensa de la empresa.
Poco después la Junta Directiva de Ecopetrol fue puesta al tanto del que sería el itinerario hacia los embargos si esas liquidaciones llegaban a quedar en firme.
Sin anuncios previos, el 3 de junio llegó un segundo REA a Ecopetrol por importaciones de los años fiscales 2022 a 2024. Veinte días después Reficar fue notificada de los cuarto y quinto REAS de gasolina. La notificación le llegó el mismo día en que la refinadora presentó los recursos de reconsideración contra las dos primeras liquidaciones oficiales. La estrategia jurídica se ajusta y se socializa en juntas extraordinarias.
El 22 de julio, la plana mayor de Ecopetrol se reunió con el ministro de Hacienda, Germán Ávila y el director de la DIAN de la época, Luis Eduardo Llinás. Acordaron la realización de mesas técnicas. Durante la primera de ellas Ecopetrol cedió en su posición y propuso un pago descontable del IVA correspondiente a 20124, siempre y cuando fueran levantadas las sanciones. La DIAN prefirió aplazar el análisis de la propuesta hasta después de decidir los recursos de reconsideración
A instancias de una nueva mesa técnica, el 11 de agosto, segunda mesa Ecopetrol y Reficar sugirieron adoptar un marco legal para permitir que los pagos se hicieran con una reducción del 90% de sanciones e intereses y que IVA pagado fuera tratado como “descontable”.
La DIAN no cedió un milímetro. Antes, por el contrario, ese mismo día le envió a Ecopetrol una nueva Liquidación Oficial. Las alarmas se activaron en los órganos de control que comenzaron a hacer requerimientos de información ante lo inusual de los procedimientos.
Con la Contraloría encima, el gobierno radicó el primero de septiembre su proyecto de ley de financiamiento que contenía una suerte de fórmula de salvación. Planteaba la reducción temporal de sanciones e intereses y establecía la posibilidad de descontar el IVA efectivamente pagado.
El 9 de septiembre fue convocada una sesión extraordinaria de la Junta de Ecopetrol, con la presencia de los ministros de Hacienda y Minas, la DIAN y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado. No hubo acuerdo sobre la irretroactividad en los cobros del IVA planteada por la empresa.
No hubo fórmula de arreglo pese a la intervención facilitadora de la Procuraduría, cuyo delegado apoyaba la búsqueda de una solución normativa. Nada detuvo la llegada, el 8 de octubre, de una nueva “Liquidación Oficial de Corrección por ACPM”. Los equipos jurídicos de las empresas afectadas comenzaron a preparar tutelas y solicitudes de suspensión provisional de embargos en camino.
A mediados de octubre de 2025, la disputa, medida en cifras, ascendía a $11,3 billones. A la par, los equipos financieros de Ecopetrol y Reficar hacían proyecciones sobre un esfuerzo por $3,6 billones en pagos de IVA, de los cuales unos $3,3 billones serían descontables o compensables.
¿Un concepto riesgoso?
La Junta dio la posibilidad de acudir a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Sin embargo, la mayoría se pronunció en contra y previno sobre un riesgo según el cual, al tratarse de un órgano consultivo y no jurisdiccional, el concepto no era impugnable y la sala podría inclinarse a favor del “interés fiscal del Estado”.
Así las cosas, no suspendería el cobro coactivo y se estaría renunciando a la garantía de la doble instancia si se llegara a pactar que el concepto no sería vinculante para ninguna de las dos partes.
Se fortaleció en cambio la idea de mantener la ruta judicial que incluiría demandas de nulidad y restablecimiento del derecho y el ejercicio de tutelas y la búsqueda de medidas cautelares para evitar los embargos.
Hasta ahora la DIAN solo se ha comprometido a que, si no prospera el Congreso la ley de financiamiento, impulsará medidas de alivio incorporadas al régimen sancionatorio aduanero.
Por lo pronto, la controversia, la más grande en materia aduanera del país, seguirá midiéndose en los frentes legislativo y judicial, con un objetivo inmediato para Ecopetrol y Reficar: evitar medidas cautelares que comprometan su operación hasta que la justicia o el legislador zanjen el desacuerdo.
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