Renegociación de la Deuda Pública en Venezuela: Aspectos Jurídicos y Retos Institucionales en el Contexto Actual

El anuncio de la Vicepresidencia Sectorial de Economía sobre el inicio de la reestructuración de la deuda pública, junto con el comunicado —en inglés— de la firma de asesoría financiera Centerview, ha generado diversos debates, especialmente entre economistas.

Más allá de las consideraciones económicas, hay un aspecto jurídico que no puede pasarse por alto. En esencia, la reestructuración anunciada es, ante todo, un proceso legal que se traducirá en actos y contratos con efectos jurídicos. En tanto proceso legal, su análisis debe considerar las condiciones actuales del Estado de Derecho en Venezuela.

No pretendo agotar aquí todos los aspectos jurídicos del anuncio. En este artículo me limito a abordar el contexto institucional y los principios generales que de él se desprenden, y dejo para otra ocasión el análisis de los pasos que cabe esperar tras el anuncio.

El octavo anuncio

Desde que Venezuela suspendió unilateralmente el pago de la deuda financiera, el 2 de noviembre de 2017, pueden contarse hasta siete anuncios sobre el inminente inicio del proceso de reestructuración —o, más precisamente, de renegociación— de la deuda. Siete anuncios que solo quedaron en promesas incumplidas.

Este octavo anuncio, sin embargo, puede ser distinto, pues responde directamente a la política del Gobierno de Estados Unidos hacia Venezuela, reflejada en la Licencia General 58, de 5 de mayo de 2025, que he estudiado aquí. Esa licencia autorizó la contratación de asesores para preparar una eventual renegociación de la deuda pública, aunque no autorizó ninguna renegociación directa con los acreedores.

Por ello, era solo cuestión de tiempo que las “autoridades interinas” anunciaran cómo pensaban actuar al amparo de esa licencia. El anuncio del 13 de mayo es, precisamente, la respuesta oficial a la Licencia General 58.

Visto desde esta perspectiva, el comunicado no solo no sorprende, sino que es una respuesta más que esperada. De ahí que no pueda leerse al margen de la Licencia General 58 ni de las demás políticas adoptadas por el Gobierno de Estados Unidos hacia Venezuela desde el 3 de enero de 2026.

La motivación de la renegociación: los seis objetivos centrales

El procedimiento legal de renegociación de la deuda no está previsto taxativamente en ninguna Ley, pero se rige por las reglas, principios y valores del Derecho público venezolano, interpretados conforme a los estándares internacionales aplicables. Recientemente, esos estándares relativos al procedimiento de renegociación de la deuda fueron actualizados para cubrir lo que se denomina el “paso cero”, esto es, las acciones preparatorias.

La Licencia General 58 autoriza, precisamente, solo las acciones necesarias para ese paso cero. El anuncio oficial en español explica la motivación de esas acciones preliminares, lo que produce efectos jurídicos relevantes respecto de los principios de transparencia y buena fe.

Desde el principio de motivación de la actividad administrativa, el comunicado presenta un análisis racional de los objetivos constitucionales y económicos —en ese orden— del proceso de renegociación, que coinciden con propuestas formuladas en el pasado. Conviene destacar seis objetivos.

El primer objetivo es restablecer la sostenibilidad de la deuda. Según el comunicado, las obligaciones financieras son “insostenibles”; es decir, el Estado no tiene capacidad para cumplirlas y, a la vez, atender sus demás obligaciones, en especial las vinculadas a las políticas económicas y sociales. Ello concuerda con los artículos 311 y 312 de la Constitución.

El segundo objetivo es centrar el proceso en la deuda externa, que, según el Derecho venezolano, abarca las obligaciones pecuniarias en divisas frente a acreedores no domiciliados en Venezuela. El criterio del domicilio puede generar distorsiones, pues lo importante es la moneda de pago. En todo caso, puede ser racional renegociar de manera separada la deuda externa y la interna, como, por lo demás, se ha propuesto antes.

El tercer principio es que la renegociación de la deuda externa debe ser integral y, por ende, comprender a todo el sector público, aun cuando el comunicado solo mencione a la República y a PDVSA. Los demás entes deudores de obligaciones en divisas, como ELECAR (hoy CORPOELEC), deberían quedar incluidos.

En relación con lo anterior, el cuarto principio aborda la integralidad de la renegociación desde el lado de los acreedores. Solo se excluiría a los acreedores oficiales —esto es, la deuda bilateral y multilateral—, lo cual también coincide con propuestas previas. Esto implicaría que la renegociación abarcaría a todos los acreedores privados, incluidos los tenedores de bonos. Conviene aclarar que ninguno de los comunicados limita el anuncio únicamente a la deuda externa en bonos.

El quinto principio consiste en priorizar la capacidad financiera para las políticas económicas y sociales orientadas a la recuperación de Venezuela y a la atención de las necesidades humanitarias. Como afirma el comunicado, la renegociación se orienta a “poner la economía al servicio del pueblo venezolano y liberar al país de la carga de la deuda acumulada, garantizando su futuro y un renacer de prosperidad, justicia e igualdad”, lo cual está en sintonía con los artículos 311 y 312 de la Constitución.

El sexto principio atiende a las herramientas de política mediante las cuales se restablecería la sostenibilidad de la deuda. La renegociación garantizaría el “alivio sustancial de la deuda”, que se destinaría “en beneficio del país y de su población”. El concepto de “alivio sustancial” es técnico, pero, en términos sencillos, apunta a la necesidad de disminuir la carga financiera de la deuda, lo cual puede lograrse mediante diversos mecanismos, como rebajas o haircuts.

La motivación de la renegociación: los aspectos criticables

En términos generales, considero que el anuncio oficial logró transmitir con claridad los propósitos de la renegociación. En cuanto a su motivación, sin embargo, hay tres aspectos criticables.

El primer aspecto criticable es que se anunció “el lanzamiento formal de un proceso integral y ordenado de reestructuración de la deuda pública externa de la República y de PDVSA”. La frase es equívoca: atendiendo solo a la Licencia General 58, lo cierto es que ni la República ni PDVSA pueden renegociar la deuda —si por ello entendemos las negociaciones con los acreedores para modificar las condiciones de las obligaciones pecuniarias— de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 100 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, en concordancia con los numerales 33 y 34 del artículo 3 del Reglamento número 2.

El segundo aspecto criticable, que responde más a la política comunicacional, es que el comunicado en inglés contiene información distinta de la del comunicado en español. La motivación del paso cero del procedimiento de renegociación debe ser una sola, con independencia del idioma en que se exprese. Las diferencias, además, no son menores: el comunicado en inglés informa de algo que el comunicado en español omite —la preparación de los estudios macroeconómicos y de sostenibilidad de la deuda—. Desde el principio de transparencia, esa omisión resulta inconveniente.

Finalmente, el tercer aspecto criticable de la motivación es la afirmación según la cual la “capacidad y voluntad de cubrir nuestros compromisos financieros se vieron impedidas a partir del año 2017 producto de sanciones financieras”.

Se trata de una conclusión muy discutible, que debería derivarse de la evidencia y no de una narrativa política. Sin negar las barreras regulatorias que las sanciones económicas imponen a la gestión de la deuda, lo cierto es que existe evidencia que permite concluir que, ya para 2017, Venezuela había perdido el acceso a los mercados financieros, pues la deuda era entonces insostenible. Respaldando este análisis, he explicado que el endeudamiento insostenible fue en buena medida consecuencia del desmantelamiento del Estado de Derecho. La posición contraria también ha sido defendida, destacando el impacto de las sanciones económicas. De allí la importancia de un diagnóstico objetivo e imparcial de las causas institucionales que llevaron a la crisis de la deuda, no solo por efectos de memoria y rendición de cuentas, sino también para asegurar que la renegociación aborde esas causas institucionales, evitando así nuevas crisis.

Esta tercera crítica apunta a una omisión del comunicado que, más temprano que tarde, deberá corregirse: toda renegociación de la deuda debe partir del diagnóstico de las causas institucionales y económicas que llevaron a acumular una deuda pública externa que podría superar los ciento setenta mil millones de dólares (USD 170.000 millones). Si no se corrigen las causas institucionales que condujeron a esa deuda insostenible, existe el riesgo de que toda nueva deuda termine con el mismo resultado.

El procedimiento del “paso cero”

El comunicado en inglés establece cuatro principios de la renegociación. Los dos primeros —sostenibilidad e integralidad— ya los hemos examinado. Interesa destacar los otros dos, referidos al procedimiento del paso cero.

El primer principio del procedimiento del paso cero es la transparencia, vinculada a la buena fe. Uno de los aspectos de la deuda pública que más ha cambiado desde que Venezuela entró en default es precisamente su transparencia, que ha sido objeto de especial atención por parte del Fondo Monetario Internacional.

En todo caso, como he explicado aquí, la transparencia es mucho más que una buena práctica: es un principio constitucional que deriva, entre otros, de los artículos 141, 311 y 312 de la Constitución, y que además se vincula con los compromisos internacionales recogidos en la Carta Democrática Interamericana.

Por lo tanto, el procedimiento del paso cero, destinado a adelantar las acciones preparatorias de una potencial renegociación de la deuda pública al amparo de la Licencia General 58, debe cumplir con los principios de transparencia y de participación ciudadana.

Este procedimiento también se rige por el principio de celeridad, según el comunicado en inglés. Ese principio, sin embargo, puede ser un arma de doble filo.

Por un lado, la fase preparatoria de la renegociación, como todo procedimiento administrativo, debe guiarse por los principios de celeridad, eficacia, eficiencia y transparencia. Pero, al mismo tiempo, la celeridad no puede justificar acciones que, por urgentes que sean, menoscaben el principio de transparencia.

La transparencia, así entendida, no es un mero principio procedimental: es una garantía que crea las condiciones para elevar la calidad del procedimiento de renegociación. Si la urgencia deriva en premura, se eleva el riesgo no solo de violaciones del principio de transparencia, sino también de decisiones preparatorias que, por su baja calidad, comprometan el resultado del proceso.

La renegociación, como afirma el comunicado en español, debe “garantizar el futuro a las generaciones venideras”. Ese ambicioso cometido exige elevar la calidad de las acciones preparatorias, lo cual contradice la pretensión de un procedimiento abreviado o expedito, tanto más cuanto se consideran las complejidades institucionales y económicas de la deuda.

El principio de transparencia en el contexto institucional actual

El principal reto que enfrenta el principio de transparencia en este paso cero es el contexto institucional venezolano, marcado por dos condiciones: la fragilidad estatal y la debilidad del Estado de Derecho. La principal evidencia de esas condiciones es la inclusión reiterada de Venezuela en el programa de Estados frágiles del Fondo Monetario Internacional.

Parte del debate inicial que se ha dado en Venezuela sobre el anuncio tiene que ver, precisamente, con la ausencia de condiciones institucionales para la renegociación. Unos sostienen que es necesario, primero, crear esas condiciones y luego avanzar con la renegociación. Otros sostienen que no existen condiciones perfectas y que el proceso debe comenzar incluso en las condiciones actuales.

Mi posición se sitúa entre ambas. Dado que la relación entre la capacidad estatal y el desarrollo es de coevolución, considero que el paso cero de la renegociación puede comenzar incluso bajo las precarias condiciones institucionales actuales, en la medida en que ese paso contribuya a generar capacidades institucionales y a restablecer el Estado de Derecho. Esto es lo que he denominado el restablecimiento del Estado de Derecho de abajo hacia arriba.

No tiene mayor sentido esperar las condiciones institucionales ideales para dar el paso cero, pues sin ese paso será difícil avanzar en la construcción de esas capacidades. Por ello, el anuncio del 13 de mayo puede leerse en un contexto más amplio: la construcción de capacidades institucionales para avanzar en la reconstrucción económica y el restablecimiento del Estado de Derecho.

Este enfoque, por lo demás, justifica el paso cero y la Licencia General 58 en el marco de la política de Estados Unidos hacia Venezuela. De ese modo, las acciones preparatorias —incluidos los estudios macroeconómicos y de reconciliación de la deuda— pueden permitir que la deuda pública deje de ser una carga y se convierta en una oportunidad para apalancar el crecimiento, en especial reforzando el papel de los acreedores y, en general, de la inversión privada.

Para que el paso cero contribuya a generar capacidades institucionales, es importante contar con el apoyo de organismos internacionales, en especial del Fondo Monetario Internacional, que, por el momento, no está involucrado en el anuncio de la renegociación.

La fragilidad institucional afecta la confianza en la información macroeconómica que pueda generarse en este paso cero y eleva los costos de coordinación. El Fondo puede ayudar a generar confianza y a abordar esos problemas de coordinación, en particular como parte de un programa de reconstrucción de capacidades para producir información estadística de calidad.

Una última advertencia. Aun cuando avanzar en el paso cero en un contexto de fragilidad institucional puede resultar favorable, es preciso tener muy presentes los riesgos que dicha fragilidad genera, en especial respecto de la integridad de la renegociación. Esto me permite volver sobre el principio de celeridad: pretender avanzar en la renegociación más allá de las actuales capacidades institucionales y de la legitimidad constitucional y democrática agravaría aún más los problemas asociados a la deuda pública, como, por lo demás, lo demuestra la experiencia reciente de Venezuela.

La opinión emitida en este espacio refleja únicamente la de su autor y no compromete la línea editorial de La Gran Aldea.